“新民居”政策可能会受阻

中央正在推进的统筹城乡战略，可能因为地方对土地指标的追逐而严重受阻。

媒体的报道很吓人，“多省市强行撤村换取建设用地以扩大土地财政”。在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。在山东诸城，取消了行政村编制，1249个村合并为208个农村社区，诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。每个社区以2公里为半径，涵盖5个村庄、约1500户，近万人。据称，类似的“拆村并居”运动正在全国二十多个省市进行。

“拆村并居”的核心在于土地指标。多年来的城镇化和工业化进程，使得各地再难充裕地找到大搞城市建设和工业建设的土地。不过，2008年6月国土部颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》为地方解了套。这一文件的核心是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

在4万亿刺激经济政策的背景下，这一政策为地方破解土地瓶颈开了闸。在统筹城乡、新农村建设的大潮中，各地创新出了“拆村并居”的新民居运动，通过合并自然村，复耕农民宅基地，从而获得城市建设用地的指标，再在这个空间上来做出其他文章。据河北省国土资源厅透露，到2012年，保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。

但批评者认为，强迫农民上楼并大规模取消自然村，这种做法是一次对农村的掠夺，不仅与法治精神相违背，对农村社会也将带来巨大负面影响。宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。

值得注意的是，上述指责得到了高层人士的支持。中央农村工作领导小组副组长陈锡文屡次批评这种现象。今年“两会”期间，陈锡文指出，在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”今年8月份，陈锡文再次指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。

坦率地说，这种批评过于偏颇。安邦研究人员在北方一些地区做过调研，地方政府关心土地指标不假，但他们在建设新民居的过程中，对于如何在“拆村并居”过程中发展产业，如何解决农村社区的医疗、教育、社保配套、取暖等问题，也费了不少心思，做过不少的调研。安邦首席研究员陈功在四川基层调研时就发现，罗江县的模式就值得肯定，这个县首先搞了村民自治，接着对土地确权，在确权之后，土地反而多出了不少，有的地方耕地甚至多了一倍。接着，罗江在经营上打造小镇，集约化运用土地。既提高了土地利用效率，又节约出了不少耕地，而且农民收入的确有提高。

对于国内围绕新农村建设和新民居运动的争论，陈功认为，中国的农村发展战略应该由上面明确，如农民的最大利益如何满足?农村发展的方向是什么?要保证农民增收等等。但在具体操作性的事务，则不应该提倡干预，否则下面没法干活了。

然而，国内对“新土地财政”日益激烈的指责，正在使得相关政策和做法面对极大的变数。地方搞经济建设要新增用地，而保护土地资源和农民利益要求保护耕地和宅基地。二者的矛盾在国内越来越激化。我们估计，如果部分地方的新“土地财政”运动继续进行，引发的问题日趋严重，最后可能不得不修改政策。这是很多地方政府所不愿看到的。

在我们看来，上述矛盾的关键不在于统筹城乡本身，而是中国各级政府一直都没有找到很好地发展农村经济的方式。在现有经济结构和产业结构之下，地方政府仍然陷在搞工业、搞城镇扩张的模式中，当然会不断产生用地需求。其实，最终的解决办法还是在发展农村经济。安邦过去在农村经济方面提出过若干策略建议，如发展种植园经济、农民组织化、延长农业产业链、发展订单农业、鼓励资本流入农业、农村土地制度改革等，这些政策围绕的目标，是真正提高农业的产出，提升农业资产的价值，从而增加农民收入、发展农村经济，而不是眼睛只盯着农民的土地。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion)：

从当前舆论环境看，以农民宅基地为核心目标的新民居运动很可能遭遇政策变化风险。而中国农村问题的最终解决之道，还是在找到如何发展农村经济的合适的路径，而不是简单地拿土地指标做文章。